กองทุนน้ำมัน “กันชนราคา” ที่กลายเป็นภาระผู้บริโภค ถูกออกแบบให้เป็น “กันชนราคา” ช่วยลดผลกระทบในยามวิกฤต แต่วันนี้กำลังถูกตั้งคำถาม แพรพอภาระหนี้สะสม เกิดจากการอุดหนุนข้ามประเภท ทำให้ผู้บริโภคอาจแบกรับต้นทุนโดยไม่รู้ตัว

ในภาวะวิกฤตที่ราคาพลังงานโลกผันผวนแทบทุกวัน 

“กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง” ถูกออกแบบมาให้เป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการ รักษาเสถียรภาพ เพื่อดูแลไม่ให้ราคาน้ำมันหน้าปั๊มพุ่งขึ้นลง จนกระทบชีวิตประชาชนมากเกินไป เปรียบเหมือนกันชนที่ช่วยซับแรงกระแทกในยามวิกฤต แต่คำถามสำคัญชัดเจนขึ้นเรื่อย ๆ ว่า กันชนนี้ยังทำหน้าที่ตามที่ควรจะเป็นอยู่หรือไม่ หรือ กำลังกลายเป็นกลไกที่สร้างภาระสะสมโดยที่ผู้บริโภคจำนวนมากไม่รู้ตัว

‘กองทุนน้ำมัน’ ติดลบต่อเนื่องมากกว่า 4 ปี

ปัจจุบันกองทุนน้ำมันแบ่งออกเป็น 2 บัญชี ได้แก่ บัญชีกองทุนน้ำมัน และบัญชีกองทุนก๊าซหุงต้ม (LPG) โดยเงินทั้ง 2 บัญชีจะถูกนำมาหักลบกันกลายเป็นเงินสุทธิของกองทุนน้ำมัน ที่ผ่านมาสถานะของกองทุนน้ำมัน “ติดลบต่อเนื่อง” หรือเรียกง่าย ๆ ว่า “เป็นหนี้” ยาวนานกว่าที่ควรจะเป็น โดยมีสาเหตุหลักมาจากการ “อุดหนุนข้ามประเภท” ซึ่งสร้างความซับซ้อนและเป็นเหมือนการซ่อนปัญหาราคาพลังงานไว้ใต้พรม

ยกตัวอย่าง ตัวเลขกองทุนน้ำมันวันที่ 2 ม.ค. 2565 กองทุนน้ำมันมีสถานะเป็นลบ คือ -5945 ล้านบาท โดยมีเงินในบัญชีกองทุนน้ำมัน 17233 ล้านบาท ขณะที่เงินในบัญชี LPG ติดลบอยู่ที่ -23178 ล้านบาท

หรือในช่วงที่กองทุนมีสถานะเป็นบวกตัวเลขกองทุนน้ำมันวันที่ 1 มีนาคม 2569 มีเงินสุทธิอยู่ที่ 2459 ล้านบาท โดยมีเงินในบัญชีกองทุนน้ำมัน 40313 ล้านบาท ขณะที่เงินในบัญชี LPG -37854 ล้านบาท

จะสังเกตเห็นว่าแม้จะเก็บเงินจากผู้ใช้น้ำมันได้เป็นจำนวนหลายหมื่นล้านบาท แต่กลับต้องนำไปอุดหนุนราคา LPG ที่ถูกตรึงราคาและทำให้กองทุน LPG ติดลบอย่างต่อเนื่อง ประกอบกับในช่วงที่เกิดวิกฤตสงคราม ราคาพลังงานผันผวนหนัก สร้างภาระหนี้จำนวนมหาศาลจากการนำเงินไปชดเชยราคาน้ำมันดีเซล ทำให้กองทุนไม่สามารถกลับมาเป็นบวกได้ และอาจต้องพึ่งพาการกู้เงินเพื่อเพิ่มสภาพคล่อง เมื่อมองภาพรวม กองทุนน้ำมันจึงอยู่ในภาวะติดลบต่อเนื่องยาวนานกว่า 4 – 5 ปี

สถานการณ์สงครามอิหร่าน ณ เวลานี้และยังไม่สามารถประเมินได้ว่าจะจบเมื่อใด จึงเห็นได้ชัดว่า กองทุนติดลบอย่างรวดเร็ว ดังข้อมูล ณ วันที่ 22 มี.ค. ที่ผ่านมา มีเงินสุทธิรวม ติดลบ -28109 ล้านบาท โดยคงเหลืองเงินในบัญชีกองทุนน้ำมัน 9.302 ล้านบาท ขณะที่เงินในบัญชี LPG -37411 ล้านบาท

ต้นตอปัญหา กองทุนน้ำมันติดลบ

ถึงตรงนี้ หลายคนอาจจะพอเห็นภาพว่า ปัญหาหนี้ของกองทุนน้ำมันนั้นเป็นผลพวงมาจากปัญหาราคาพลังงานของไทยที่ถูกแก้อย่างไม่ถูกจุด โดยเฉพาะราคา LPG ซึ่งเดิมทีการคำนวณต้นทุน LPG ของไทยใช้วิธี “ราคาเฉลี่ย” คือเอาต้นทุนก๊าซที่ผลิตได้ในประเทศมารวมกับก๊าซนำเข้า แล้วเฉลี่ยออกมาเป็นราคากลาง ทำให้ต้นทุนโดยรวมไม่สูงเกินไป

แต่เมื่อประมาณปี 2559 ในสมัยรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้เปลี่ยนมาใช้ “ราคาสมมุติว่านำเช้าบวกค่าใช้จ่ายในการนำเข้า” เป็นตัวอ้างอิงหลัก หมายความว่า ต่อให้ประเทศไทยยังสามารถผลิตก๊าซได้เองในราคาที่ถูกกว่า ก็จะถูกนับต้นทุนเสมือนว่าเป็นก๊าซที่ต้องนำเข้าทั้งหมด ซึ่งมีราคาสูงกว่า เมื่อรัฐยังต้องการตรึงราคาขาย LPG ให้ประชาชนจ่ายในราคาที่ไม่แพง ช่องว่างระหว่าง “ต้นทุนที่คำนวณได้” กับ “ราคาขายจริง” จึงกว้างขึ้น และช่องว่างนี้เองที่กองทุนน้ำมันต้องเข้ามาจ่ายชดเชย

ปัญหาคือ แม้ในช่วงที่ราคาก๊าซในตลาดโลกลดลง แต่ตราบใดที่ยังใช้สูตรอ้างอิงราคานำเข้า และยังตรึงราคาขายปลีกไว้ หนี้ในบัญชี LPG ก็แทบไม่ลดลง เพราะกองทุนยังคงต้องแบกรับภาระส่วนต่างนี้ต่อไป จึงกลายเป็นวงจรที่ผู้บริโภคมองไม่เห็น ราคาหน้าร้านอาจนิ่ง แต่ต้นทุนที่แท้จริงยังคงสูง และภาระก็ถูกสะสมอยู่ในกองทุนอย่างต่อเนื่อง

ขณะเดียวกัน การอุ้มราคาน้ำมันดีเซล ก็เป็นอีกหนึ่งภาระสำคัญ เพราะในสภาวะปกติแม้ราคาในตลาดโลกจะปรับสูงขึ้น แต่ราคาดีเซลหน้าปั๊มในไทยกลับถูก “ตรึงไว้” ด้วยเงินจากกองทุนน้ำมัน โดยเหตุผลที่ภาครัฐใช้มาโดยตลอด คือ ดีเซลเป็น “เชื้อเพลิงต้นน้ำ” ของเศรษฐกิจ ใช้ในภาคขนส่ง โลจิสติกส์ และการเกษตร หากปล่อยให้ราคาปรับขึ้นเต็มตามตลาดโลก ต้นทุนสินค้าจะเพิ่มขึ้นเป็นลูกโซ่ และอาจซ้ำเติมค่าครองชีพของประชาชนในวงกว้าง

การตรึงราคาดีเซลยังถูกมองว่าเป็นเครื่องมือควบคุมเงินเฟ้อ เพราะราคาพลังงานมีผลต่อราคาสินค้าและบริการเกือบทุกประเภท รัฐจึงเลือก “กดราคาไว้” เพื่อชะลอแรงกระแทกทางเศรษฐกิจในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม แนวทางนี้แม้จะช่วยประคองสถานการณ์เฉพาะหน้า แต่ก็แลกมาด้วยภาระของกองทุนที่ต้องจ่ายชดเชยต่อเนื่อง และกลายเป็นต้นตอของปัญหาสะสมในระยะยาว

นอกจากนี้ เงินกองทุนยังถูกใช้ไป สนับสนุนเชื้อเพลิงชีวภาพ (Biodiesel) เช่น B100 หรือเอทานอล แม้บางช่วงจะแพงกว่าน้ำมันทั่วไป ผลคือเกิด “ช่องว่างราคา” ระหว่างต้นทุนจริงกับราคาขายปลีก ที่กองทุนต้องเข้ามาชดเชยมากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งยังสะท้อนว่ากองทุนน้ำมันถูกใช้แบกรับนโยบายภาคเกษตร แทนที่จะใช้งบประมาณรัฐโดยตรง

ความไม่สมดุลนี้ทำให้เกิดการตั้งคำถามเรื่องความเป็นธรรม เพราะในทางปฏิบัติ ผู้ใช้เบนซินจำนวนมากกำลังจ่ายเงินเข้ากองทุน เพื่อนำไปช่วยพยุงราคาพลังงานกลุ่มอื่น ๆ โดยอัตโนมัติ กลไกที่เรียกว่า “การอุดหนุนข้ามประเภทเชื้อเพลิง” จึงไม่ใช่แค่เรื่องเทคนิคเชิงนโยบาย แต่เป็นเรื่องที่กระทบผู้บริโภคโดยตรง โดยที่หลายคนอาจไม่เคยรู้ตัวด้วยซ้ำ อีกทั้งสถานการณ์นี้ทำให้กองทุนติดอยู่ในวงจรที่แก้ยาก ยิ่งตรึงราคา ยิ่งขาดทุน และยิ่งขาดทุน ก็ยิ่งต้องพึ่งพาการกู้เงินมากขึ้น และนำไปสู่ปัญหาใหญ่ที่สุดที่เริ่มปรากฏชัด คือภาระหนี้สินที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว 

จากเดิมที่มีเพดานกู้เงิน 40000 ล้านบาท ถูกขยายเป็น 150000 ล้านบาท เพื่อประคองสภาพคล่องของกองทุน

แม้ตัวเลขนี้อาจดูไกลตัว แต่ในทางโครงสร้าง หนี้ดังกล่าวมีสถานะไม่ต่างจากหนี้สาธารณะ นั่นหมายความว่า หากกองทุนไม่สามารถชำระคืนได้ ภาระสุดท้ายจะย้อนกลับมาที่ประชาชนในฐานะผู้เสียภาษี

ปรับโครงสร้างกองทุนฯ ใช้เงินตรงวัตถุประสงค์

เมื่อมองภาพรวม ปัญหาของกองทุนน้ำมันจึงไม่ใช่แค่เรื่อง “เงินไม่พอ” หรือ “ราคาพลังงานแพง” แต่คือโครงสร้างการใช้เงินที่ไม่ตอบโจทย์วัตถุประสงค์ที่แท้จริงของการตั้งกองทุน และกำลังสร้างภาระระยะยาวโดยไม่จำเป็น

คำตอบของเรื่องนี้อาจไม่ใช่การยกเลิกกองทุน แต่คือการ “ปรับบทบาท” ให้กลับมาอยู่ในจุดที่ควรเป็น การทำให้ต้นทุน LPG สะท้อนความเป็นจริง จะช่วยหยุดการขาดทุนที่ไม่จำเป็น การแยกบัญชีเชื้อเพลิงแต่ละประเภทออกจากกัน จะลดความไม่เป็นธรรมในการอุดหนุนข้ามกลุ่ม และการใช้เครื่องมือทางงบประมาณของรัฐโดยตรงในนโยบายอื่น จะช่วยไม่ให้กองทุนต้องแบกรับภาระเกินตัว

ที่ผ่านมา สภาผู้บริโภคได้ทำข้อเสนอต่อรัฐบาลในประเด็น การแก้ปัญหาราคาก๊าซหุงต้ม เพื่อลดภาระกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง โดยเสนอปรับโครงสร้างราคา LPG จากเดิมที่ประกาศให้ราคาขายก๊าซหุงต้มอ้างอิงราคาตลาดโลก โดยให้สมมุติว่านำเข้าก๊าซหุงต้มจากประเทศซาอุดิอาระเบียบวกค่าใช้จ่ายในการนำเข้า แก้ไขเป็น การคำนวณราคาจากปริมาณและต้นทุนราคาเฉลี่ยของก๊าซธรรมชาติที่ผลิจจากแหล่งผลิตต่าง ๆ ในอ่าวไทย และเสนอให้เปลี่ยนการจัดสรรก๊าซ จากแบบเดิมที่ให้ภาคปิโตรเคมีใช้ก่อน เปลี่ยนมาให้ครัวเรือนใช้ก่อน ในราคาถูกและเพียงพอ

ก๊าซส่วนที่เหลือจากการใช้งานของภาคครัวเรือน ให้นำไปคำนวณตามสูตรราคาแบบเฉลี่ยถ่วงน้ำหนัก หรือพูลก๊าซ (Pool Gas) พูดง่าย ๆ ก็คือ นำก๊าซที่ผลิตได้ในประเทศส่วนที่เหลือจากภาคครัวเรือน ไปรวมกับก๊าซจากโรงกลั่น และก๊าซที่นำเข้า เพื่อหาราคาเฉลี่ยของก๊าซจาก 3 แหล่ง และขายให้ภาคปิโตรเคมี ภาคขนส่ง ภาคอุตสาหกรรม

ในกรณีน้ำมันดีเซล ซึ่งเป็นพลังงานหลักของภาคขนส่งและเกษตร หลายประเทศเลือกใช้วิธี “อุดหนุนแบบเฉพาะกลุ่ม” แทนการตรึงราคาทั้งระบบ เช่น การช่วยเหลือเฉพาะผู้ประกอบการขนส่งสาธารณะ หรือเกษตรกร ผ่านเงินชดเชยโดยตรง หรือมาตรการภาษี 

ขณะที่การใช้ดีเซลในภาคส่วนอื่น เช่น รถยนต์ส่วนบุคคล มักปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาด เพื่อลดภาระงบประมาณและไม่บิดเบือนราคา วิธีนี้ช่วยให้รัฐใช้เงินอย่างตรงจุดมากขึ้น และไม่ต้องแบกรับภาระการอุดหนุนทั้งระบบเหมือนที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน

ส่วนประเด็นไบโอดีเซล แนวทางแก้ไขอาจต้องแยกให้ชัดระหว่าง “นโยบายพลังงาน” กับ “นโยบายเกษตร” หากต้องการช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกปาล์ม ควรใช้เครื่องมือทางงบประมาณของรัฐโดยตรง เช่น การประกันรายได้ หรือเงินอุดหนุนเฉพาะกลุ่ม แทนการผลักภาระมาไว้ในราคาน้ำมันผ่านกองทุน อีกทางเลือกหนึ่งคือการปรับสัดส่วนการผสมไบโอดีเซลให้ยืดหยุ่นตามสถานการณ์ราคา เพื่อลดต้นทุนในช่วงที่ราคาวัตถุดิบสูงผิดปกติ และไม่เพิ่มภาระให้กองทุนโดยไม่จำเป็น

ที่สำคัญไม่แพ้กัน คือการเปิดพื้นที่ให้ผู้บริโภคมีส่วนร่วมในการกำกับดูแล เพื่อให้กองทุนซึ่งใช้เงินจากประชาชน ดำเนินไปอย่างโปร่งใส และตอบโจทย์สาธารณะอย่างแท้จริง

สุดท้ายแล้ว กองทุนน้ำมันไม่ควรเป็น “กลไกหมกเม็ดหรือปิดบังต้นทุน” ที่ทำให้ราคาหน้าปั๊มดูนิ่ง แต่ภาระกลับเพิ่มขึ้นในระบบ เพราะสิ่งที่ผู้บริโภคต้องการ อาจไม่ใช่แค่ราคาที่ถูกลงในวันนี้ แต่คือระบบที่ยุติธรรม และไม่ผลักภาระไปให้วันข้างหน้าโดยไม่จำเป็น